TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE
PERNAMBUCO
COORDENADORIA DE CONTROLE EXTERNO
Janeiro / 2005
Presidente
Conselheiro Carlos Porto de Barros
Vice-Presidente
Conselheiro Romeu da Fonte
Corregedor
Geral
Conselheiro Fernando José de Melo Correia
Diretor
da Escola de Contas
Conselheiro Severino Otávio Raposo
Monteiro
Ouvidor
Geral
Conselheiro Adalberto Farias Cabral
Conselheiros
Roldão Joaquim dos Santos
Maria Teresa Caminha Duere
Diretor
Geral
Francisco Sifonio de Sousa
Coordenador
de Controle Externo
Adailton Feitosa Filho
Diretor
do Departamento de Controle Municipal
Antônio Cabral de Carvalho Júnior
Diretor
do departamento de Controle Estadual
Jackson Francisco de Oliveira
Chefe
do Núcleo de Atos de Pessoal
Dácio Rijo Rossiter Filho
Chefe
do Núcleo de Engenharia
Analucia Mota Vianna Cabral
Elaboração
Almeny Pereira da Silva, Analucia Mota
Vianna Cabral, Antônio Cabral de Carvalho Júnior, Ayrton Guedes Alcoforado
Júnior, Carlos Maurício Cabral Figueiredo, Dácio Rijo Rossiter Filho, Eduardo
Félix Maia, Eduardo França, Eduardo Machado de Melo, Fausto Stepple de Aquino,
Fernando Raposo Gameiro Torres, Flávio Vila Nova, Gilson Castelo Branco de
Oliveira, Frederico Jorge Gouveia de Melo, Itárcio José de Souza Ferreira,
Jackson Francisco de Oliveira, João Paulo Gomes Pereira, José Odilo Caldas
Brandão Filho, Lídia Maria Lopes Pereira da Silva, Maria Elizabeth Heráclio do
Rego Freire, Maria Luciene Cartaxo Fernandes, Paulo Henrique Saraiva Câmara,
Ricardo de Souza, Taciana Maria da Mota Silveira, Will Ferreira Lacerda
Revisão
Adailton Feitosa Filho, Martha Maria
Pedrosa de Almeida, Walter Brandão Júnior
Projeto
Gráfico
Eduardo Montenegro
APRESENTAÇÃO
O Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco – TCE/PE, na
oportunidade da realização do seminário para os novos gestores, publica este
Guia de Orientação, com o objetivo de levantar
questões pertinentes à Administração Pública, tratando de temas
variados, como funcionamento do Tribunal, contabilidade pública,
responsabilidade fiscal, atos de pessoal, previdência, obras, dentre outros.
Além da intenção de fornecer aos agentes políticos e aos
gestores um guia de orientação para os primeiros
momentos dos mandatos, esta publicação é marca do compromisso desta
Corte em colaborar para o sucesso das administrações municipais na
concretização dos compromissos assumidos pelos agentes políticos com a
sociedade, constituindo-se, portanto, em uma contribuição para uma gestão
responsável.
Dessa forma, estamos colocando nosso conhecimento, acumulado
ao longo dos 36 anos de existência, à disposição dos gestores na perspectiva de
contribuir para uma administração pública fundamentada nos princípios
constitucionais e tendo como objetivos fundamentais o desenvolvimento de
políticas públicas eficazes e efetivas, capazes de se constituírem em
instrumentos hábeis à promoção da cidadania.
Conselheiro Carlos
Porto
Presidente
SUMÁRIO
I - O CONTROLE EXTERNO E O TRIBUNAL
DE CONTAS
1. IMPORTÂNCIA DO
CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
2. CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
3. TRIBUNAL DE
CONTAS DE PERNAMBUCO: COMPETÊNCIA E
JURISDIÇÃO
4. ATUAÇÃO DO
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE PERNAMBUCO
II -
ASPECTOS RELEVANTES DA GESTÃO PÚBLICA
1. PROCESSO DE PLANEJAMENTO E
ORÇAMENTO PÚBLICO
1.1.2.
METODOLOGIA PARA ELABORAÇÃO DO PPA
1.1.3.1. Principais atributos de um programa
1.1.4.2. Principais Atributos de uma ação
1.2. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO
1.3. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA
1.3.1. ALGUNS PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
1.3.2. APRESENTAÇÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
1.3.3. EMENDAS AO PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
1.4. PRAZOS RELATIVOS AO PPA, À LDO E À LOA
1.5. ALTERAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS – CRÉDITOS
ADICIONAIS
2. SISTEMA DE
CONTROLE INTERNO MUNICIPAL: NOÇÕES ESSENCIAIS
2.1.
CONCEITO DE CONTROLE INTERNO
2.2.
FATORES INTEGRANTES DO CONCEITO DE CONTROLE INTERNO
2.3.
OBJETIVOS DO CONTROLE INTERNO
2.4. PRINCÍPIOS DE CONTROLE INTERNO
2.5. DIRETRIZES PARA NORMAS DE CONTROLE INTERNO
2.6. CONCEITO DE SISTEMA
DE CONTROLE INTERNO
2.7. ESTRUTURA
BÁSICA DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO
2.8. CONSIDERAÇÕES SOBRE A IMPLEMENTAÇÃO DO CONTROLE
INTERNO
2.9.
IMPORTÂNCIA DA CONTABILIDADE PARA A GESTÃO MUNICIPAL
2.10. CONTROLE INTERNO EM ÁREAS ESPECÍFICAS
3 - LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: NOVO PARADIGMA PARA A
TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO PÚBLICA
3.2. RECEITA CORRENTE LÍQUIDA - RCL
a) Despesa decorrente da
criação, expansão ou
aperfeiçoamento da ação governamental
b) Despesa Obrigatória de
Caráter Continuado
3.3.3.3. Restrições de final de mandato
a) Dívida pública
consolidada ou fundada
c) Garantias e
Contragarantias
a)
Relatório de Gestão Fiscal (RGF)
b)
Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO)
4. ADMISSÕES E APOSENTADORIAS NO SERVIÇO PÚBLICO
4.1.1.
REQUISITOS PARA ADMISSÃO DE PESSOAL
4.1.1.1.
Comprovada necessidade de aumento do quadro de pessoal
4.1.1.2.
Criação de cargo ou emprego através de lei
4.1.1.3. Autorização na lei de diretrizes
orçamentárias e previsão na lei orçamentária anual
4.1.1.4.
Obediência à vedação da legislação eleitoral
4.1.1.5.
Observância das vedações e dos limites impostos pela LRF para despesas com
pessoal
4.1.1.6.
Regularidade do processo seletivo
4.1.2.
REALIZAÇÃO DO CONCURSO PÚBLICO
4.1.3. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA POR
EXCEPCIONAL INTERESSE PÚBLICO
4.1.4. ANÁLISE DAS ADMISSÕES DE PESSOAL
PARA FINS DE REGISTRO
4.1.4.1. Processo de registro dos atos de admissão
de pessoal no âmbito do TCE/PE
4.2.1. AQUISIÇÃO DO DIREITO À
APOSENTADORIA
4.2.2.
ATO DE APOSENTADORIA
4.2.3. INSTRUÇÃO DO PROCESSO DE
APOSENTADORIA (DOCUMENTOS E REQUISITOS NECESSÁRIOS)
4.2.4.
REGRAS ATUALMENTE UTILIZADAS PARA APOSENTADORIA
4.2.5. REMUNERAÇÃO
4.2.7.
Retificação e Revogação de Portarias
5. TERCEIRIZAÇÃO E PARCERIAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
5.1. TERCEIRIZAÇÃO
NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
5.1.1
TERCEIRIZAÇÃO POR INTERMÉDIO DE COOPERATIVAS
5.1.2 TERCEIRIZAÇÃO POR MEIO DE OSCIP
5.2.
PARCERIAS NA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS SOCIAIS
5.2.1. PARCERIAS
NA ÁREA DE SAÚDE
5.2.2. PARCERIAS NA ÁREA DE EDUCAÇÃO
6.
LIMITE DE GASTOS DO LEGISLATIVO MUNICIPAL E A REMUNERAÇÃO DOS AGENTES
POLÍTICOS
6.1. LIMITES PARA OS SUBSÍDIOS DOS AGENTES
POLÍTICOS
6.1.1. SUBSÍDIO DE PREFEITO, VICE-PREFEITO E
SECRETÁRIOS MUNICIPAIS
6.1.2.2.
2º LIMITE: 5% da Receitas Municipais (artigo 29, inciso VII, da Constituição
Federal)
6.1.2.3.
3º LIMITE: 70% com Folha de Pagamento (artigo 29-A, da Constituição Federal)
6.1.2.5. 5º LIMITE: Subsídio pago ao Prefeito
(artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal)
6.2. LIMITES DE DESPESAS COM
O PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL
7. SERVIÇO PÚBLICO DE EDUCAÇÃO NOS MUNICÍPIOS
7.1. GASTOS COM O ENSINO: VINCULAÇÃO LEGAL
7.1.3. TRANSPARÊNCIA DOS GASTOS
7.1.4.
RESPONSABILIDADE PELA EFETIVAÇÃO DOS GASTOS
7.2.2. CONTROLE SOCIAL DO FUNDEF
7.2.3.
REMUNERAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTÉRIO
8. SAÚDE PÚBLICA NO ÂMBITO
MUNICIPAL
8.1. SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE - SUS
8.2. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 29
8.2.1. PERCENTUAL DE APLICAÇÃO DOS RECURSOS
8.2.3. DESPESAS CONSIDERADAS COMO
AÇÕES E SERVIÇOS PÚBLICOS DE SAÚDE
8.2.4. DESPESAS QUE NÃO PODEM
SER CONSIDERADAS COMO AÇÕES E SERVIÇOS PÚBLICOS DE SAÚDE
8.3.
RECEITAS ORIUNDAS DOS REPASSES FINANCEIROS DO SUS
8.3.1.
PISO DE ATENÇÃO BÁSICA - PAB
8.3.2. FRAÇÃO ASSISTENCIAL
ESPECIALIZADA - FAE
8.3.3. REMUNERAÇÃO POR SERVIÇOS PRODUZIDOS
8.5. MODALIDADES DE GESTÃO – HABILITAÇÃO DOS
MUNICÍPIOS
8.5.1.
GESTÃO PLENA DA ATENÇÃO BÁSICA
8.5.2. GESTÃO PLENA DA ATENÇÃO BÁSICA
AMPLIADA
8.5.3. GESTÃO PLENA DO SISTEMA MUNICIPAL
8.6. PLANEJAMENTO DAS AÇÕES DA SAÚDE
8.7. CONSELHO MUNICIPAL DE SAÚDE
8.8.
PRESTAÇÃO DE CONTAS TRIMESTRAL
9. REGIME PRÓPRIO DE
PREVIDÊNCIA DO SERVIDOR MUNICIPAL
9.1.1.
CONCEPÇÃO, GESTÃO E TRIBUTAÇÃO NO CONTEXTO DO EQUILÍBRIO ATUARIAL
9.1.2. PLANO DE CUSTEIO E EQUILÍBRIO ATUARIAL
9.1.3. PROCEDIMENTOS BÁSICOS DO
CÁLCULO ATUARIAL
9.2. PLANO
DE CUSTEIOS DOS BENEFÍCIOS
9.3.
FUNÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS NO CONTROLE ATUARIAL DOS REGIMES PRÓPRIOS DE
PREVIDÊNCIA SOCIAL
9.4.
PARTICIPAÇÃO DOS SERVIDORES NOS ÓRGÃOS DE GESTÃO
9.5. NOVA GESTÃO: PROCEDIMENTOS DE AJUSTE DOS
REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL
10. GESTÃO DE OBRAS E DE INFRA-ESTRUTURA
PÚBLICAS
10.1.
PLANEJAMENTO URBANO – ESTATUTO DA CIDADE
10.2. PRESERVAÇÃO DO PATRIMÔNIO PÚBLICO
10.2.1. PRESERVAÇÃO DO PATRIMÔNIO
HISTÓRICO CULTURAL
10.2.2. PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE
10.3. PLANEJAMENTO DAS OBRAS PÚBLICAS
10.3.1. LICENCIAMENTO AMBIENTAL DAS
OBRAS PÚBLICAS
10.3.3.2. Bonificação e Despesas Indiretas - BDI
10.3.4. DEFINIÇÃO DO PRAZO DE EXECUÇÃO
DA OBRA
10.4.
CONTRATAÇÃO E EXECUÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS
10.4.1. OBRAS POR EXECUÇÃO DIRETA
10.4.2. OBRAS POR EXECUÇÃO INDIRETA
10.4.2.1. Licitação e Contratação de Obras e
Serviços de Engenharia
10.4.2.2.
Gestão de Contratos e Fiscalização das Obras Públicas
10.5. LIMPEZA URBANA (RESÍDUOS SÓLIDOS)
10.5.1. CONCEPÇÃO DE UM PLANO DE
GERENCIAMENTO DE RESÍDUOS SÓLIDOS – PGRS
10.5.2. FORMAS DE ADMINISTRAR OS SERVIÇOS
DE LIMPEZA URBANA
10.5.2.1. Administração direta
10.5.2.2. Administração indireta (terceirização)
a) Elaboração do Projeto Básico
V- DECISÕES (EM CONSULTA) CORRELATAS
O CONTROLE EXTERNO E O TRIBUNAL DE CONTAS
1. IMPORTÂNCIA DO CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Os regimes políticos democráticos nasceram, historicamente, da
necessidade percebida pelos setores organizados da sociedade de conter a
tirania e a corrupção inerentes aos regimes absolutistas. À vitória da
democracia como regime político predominante no Ocidente, seguiu-se a
necessidade de elaboração de meios de se garantir o exercício democrático do
Poder, de maneira a evitar que o novo regime recaísse nos mesmos vícios comuns
à época do arbítrio. É desse período, a clássica sentença de Montesquieu: “Um
poder sem controle tende sempre a se tornar um poder sem medida. (...) É
experiência eterna a de que todo homem que tem o poder é levado a abusar dele.
Caminha até que encontre limites. Para que não se possa abusar do poder é
preciso que, pela disposição das coisas, o poder freie o poder”.
Desta
forma, a Administração Pública, como instrumento de que se utiliza o Poder
Político para prestar à coletividade, direta ou indiretamente, os serviços
públicos, não pode se furtar a submeter-se às devidas instâncias de controle.
|
IMPORTANTE: “A sociedade tem o direito de pedir conta a todo agente público
de sua administração.” (Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de
1789). |
O sistema jurídico-constitucional brasileiro, na esteira dessa
evolução, prevê dois tipos de controle sobre a Administração Pública.
§
O controle interno, que é a
fiscalização realizada pela própria Administração sobre seus órgãos ou
entidades.
§
O sistema de controle
externo, que se encontra delineado no Título IV, Seção IX, Capítulo I, da
Constituição Federal, que alude ao Poder Legislativo, nasceu no século XIII, em
Portugal, França e Espanha, tendo seu estatuto consolidado em 1805, por
Napoleão. São algumas de suas características: a) é integrado por órgão
colegiado autônomo; b) possui poder coercitivo; c) apresenta poder judicante,
cujos atos impositivos e restritos às matérias constitucionalmente
estabelecidas, somente podem ser objeto de ulterior revisão judicial, a fim de
ter-se contrastada a legalidade formal; d) utiliza procedimentos de
fiscalização e controle formais, enfatizando aspectos de legalidade (auditoria
de conformidade), com iniciativas de técnicas modernas que buscam verificar a
economicidade, eficiência, eficácia, efetividade e eqüidade dos programas
governamentais, em suma, a melhoria dos resultados da gestão (auditoria de
desempenho).
2. CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O controle externo da Administração Pública está previsto na
Constituição Federal, em seu artigo 70, que assim dispõe: “A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto
à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia
de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo,
e pelo sistema de controle interno de cada Poder”.
Ao Poder Legislativo, portanto, compete a missão de controle
externo das contas públicas, auxiliado pelo Tribunal de Contas na fiscalização
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial.
As Cortes de Contas, dentro do sistema nacional de fiscalização,
acompanhamento e controle das atividades governamentais, obedecem, em linhas
gerais, ao modelo definido pela Constituição Federal, nos artigos 71 ao 75,
para o Tribunal de Contas da União, o qual serve como paradigma para a organização,
composição e funcionamento dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito
Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios, em seu
mister de auxiliar o Poder Legislativo no exercício do controle externo.
|
ATENÇÂO: O exercício desta função fiscalizadora, em auxílio ao Poder
politicamente responsável pela fiscalização não faz do Tribunal de Contas um
órgão subordinado ao Poder que auxilia. Emprestar auxílio ao Poder
Legislativo não significa estar hierarquizado ou subordinado a ele. Ao
contrário, sua ação, bem como sua estrutura, independem de quaisquer dos
Poderes de Estado. |
3. TRIBUNAL DE CONTAS DE PERNAMBUCO: COMPETÊNCIA E JURISDIÇÃO
A Constituição Estadual e a nova Lei Orgânica do Tribunal de
Contas do Estado de Pernambuco (Lei No 12.600/04), em virtude do
crescente aumento das atribuições dos Tribunais de Contas, notadamente após a
edição da Lei de Responsabilidade de Fiscal – LRF (Lei Complementar No
101/00), bem como do surgimento de novos procedimentos de auditoria que
enfatizam a avaliação dos resultados da gestão pública, dotaram o Tribunal
Contas do Estado de Pernambuco (TCE/PE) de diversos mecanismos de avaliação da
gestão pública para a consecução de sua missão institucional.
As atribuições do TCE/PE, no âmbito municipal, são amplas,
conjugando atos de julgamento, apreciação e fiscalização, os quais seguem
enumerados, nos termos das disposições estabelecidas pela Lei No 12.600/04, em
seu artigo 2º:
§
Apreciar as contas prestadas anualmente
pelo Prefeito Municipal, emitindo parecer prévio, a ser elaborado no prazo de
até o último dia útil do mês de dezembro de cada ano, nos termos do inciso III
do § 1º do artigo 86 da Constituição Estadual;
§
Julgar as contas prestadas
anualmente pelo Poder Legislativo;
§
Julgar as contas dos administradores e
demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos das unidades dos
Poderes dos Municípios e das entidades da administração indireta, incluídas as
fundações, fundos e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Municipal,
inclusive as Organizações Não Governamentais e os entes qualificados na forma
da lei para a prestação de serviços públicos, as Agências Reguladoras e
Executivas e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte dano ao erário;
§
Fiscalizar o cumprimento das normas
específicas relativas à responsabilidade na gestão fiscal;
§
Fiscalizar as contas de
empresas de cujo capital o Município participe de forma direta ou indireta, nos
termos de convênio ou de acordo constitutivo autorizado pela respectiva Câmara
de Vereadores e pelo Prefeito;
§
Fiscalizar e julgar a
aplicação de quaisquer recursos repassados pelo Município a pessoas jurídicas
de direito público ou privado, mediante convênio, acordo, ajuste ou qualquer
outro instrumento congênere, bem como a aplicação das subvenções por eles
concedidas a qualquer entidade de direito privado;
§
Fiscalizar a destinação de
recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas
ou déficits de pessoas jurídicas quanto à autorização por lei específica, ao
atendimento às condições estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias e à
previsão no orçamento ou em seus créditos adicionais;
§
Apreciar, para fins de
registro, na forma estabelecida no Regimento Interno, a legalidade dos atos de
admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta,
incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo poder público do Município,
excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das
concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias
posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
§
Assinar prazo para que o
órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da
Lei, se verificada ilegalidade, nos termos do inciso X do artigo 30 da
Constituição Estadual;
§
Sustar, se não atendido, a
execução do ato impugnado, comunicando a decisão ao Poder Legislativo
Municipal, exceto no caso de contrato, cuja sustação será adotada diretamente
pelo Poder Legislativo;
§
Decidir sobre a sustação da
execução de contrato se o Poder Legislativo ou o Poder Executivo, no prazo de
90 (noventa) dias, não efetivar as medidas previstas no item anterior;
§
Decidir a respeito de
denúncia encaminhada por qualquer cidadão, partido político, associação ou
sindicato, na forma prevista na Lei Orgânica do TCE/PE e no seu Regimento
Interno;
|
IMPORTANTE: O TCE/PE poderá acolher denúncia escrita, desde que contenha a
precisa identificação do denunciante e especifique irregularidades ocorridas
na administração financeira e orçamentária de qualquer órgão ou entidade da
administração direta ou indireta dos Municípios, inclusive as respectivas
fundações, a qual deverá revestir-se das seguintes formalidades: a)
assinatura com firma reconhecida do denunciante, se não bastarem os
documentos da respectiva identificação; b)
exposição clara e articulada dos elementos da denúncia; c)
anexação à petição de denúncia, de documentação comprobatória das
irregularidades apontadas, ou a indicação precisa das fontes onde poderão ser
requisitada ou vistoriada. |
Decidir
a respeito de consulta formulada por autoridade competente quanto a dúvidas
suscitadas na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes à
matéria de sua competência, em caráter normativo, constituindo-se em
prejulgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto, na forma estabelecida
em seu Regimento Interno;
|
IMPORTANTE: O TCE/PE responderá a consultas quando formuladas por Prefeitos
Municipais, Presidentes de Câmaras Municipais e Diretores-Presidentes de
autarquias, sociedades de economia mista, empresas públicas e fundações
instituídas ou mantidas pelo Município, que deverão, necessariamente: a) conter
a indicação precisa do seu objeto; b) ser
formuladas articuladamente; e, c) estar
instruídas com parecer do órgão de assistência técnica ou jurídica da
autoridade consulente, nos casos de Municípios com mais de 50.000 habitantes; d) não versar sobre caso concreto. |
§
Representar ao Poder
competente ante irregularidades ou abusos apurados, indicando o ato inquinado,
o agente ou autoridade responsável, e definindo responsabilidades;
§
Fiscalizar, observada a
legislação pertinente, o cálculo das quotas referentes às transferências
constitucionais aos Municípios, a que alude o art. 120 da Constituição
Estadual, observando a entrega dos respectivos recursos.
|
IMPORTANTE: O Tribunal poderá requisitar às unidades gestoras sujeitas à
sua jurisdição, demonstrativos contábeis e informações necessárias para o
exercício de sua competência, por meios informatizado ou documental, na forma
estabelecida no Regimento Interno. (artigo 5º da Lei Orgânica do TCE/PE). |
No que concerne à jurisdição, a Lei Orgânica (artigos 6º e 7º)
dispõe que o TCE/PE tem jurisdição própria e privativa em todo o território
estadual sobre as pessoas e matérias sujeitas à sua competência, abrangendo na
esfera municipal:
§
Qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e
valores públicos ou pelos quais o Município responda, ou que, em nome destes,
assuma obrigações de natureza pecuniária, Organizações Não-Governamentais e os
entes qualificados na forma da lei para a prestação de serviços públicos, as
Agências Reguladoras e Executivas;
§ Aqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao erário;
§ Os dirigentes ou liquidantes das empresas encampadas ou sob intervenção ou que, de qualquer modo, venham a integrar, provisória ou permanentemente, o patrimônio do Município;
§ Todos aqueles que lhe devam prestar contas ou cujos atos estejam sujeitos à fiscalização por expressa disposição da Lei;
§
Os herdeiros, fiadores
e sucessores dos administradores e responsáveis a que se refere o artigo 7º da
Lei Orgânica do TCE/PE, até o limite do valor do patrimônio transferido, nos
termos do artigo 5º, inciso XLV, da Constituição Federal;
|
ATENÇÃO:
Não cabe a aplicação de multa aos sucessores do agente falecido por aquelas
irregularidades passíveis dessa penalidade de nítido caráter pedagógico, cuja
responsabilidade é pessoal e intransferível. |
§ Os responsáveis por entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado que recebam contribuições parafiscais e prestem serviços de interesse público ou social;
§
Os representantes do Município na
Assembléia Geral das empresas estatais e sociedades anônimas de cujo capital as
pessoas jurídicas participem, solidariamente com os membros do Conselho Fiscal
e de Administração, pela prática de atos de gestão ruinosa ou liberalidade a
custa das respectivas sociedades.
4. ATUAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE PERNAMBUCO
Os procedimentos de fiscalização e as deliberações do TCE/PE terão
incidência, no âmbito da Administração Pública Municipal, direta e indireta,
sobre a legalidade, a legitimidade, a eficácia, a eficiência e a economicidade
dos atos de gestão, incluindo a destinação de recursos públicos para o setor
privado, e a renúncia de receitas.
A formalização das fiscalizações pelo TCE/PE dar-se-á por meio de
auditorias ordinárias e especiais, consoante artigo 13, §§ 1º e 2º da sua Lei
Orgânica:
§
Ordinárias: São todas as auditorias de
natureza orçamentária, financeira e patrimonial com o objetivo de verificar a
legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos e fatos administrativos e
a compatibilidade dos registros às normas e princípios geralmente aceitos.
A prestação de contas obedece ao
disciplinamento da Lei Federal Nº 4.320, de 17 de março de 1964, “de forma a
permitir o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento da posição
patrimonial, a determinação dos custos dos serviços industriais, o levantamento
dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados econômicos e
financeiros” (artigo 85).
|
ATENÇÃO: A entrega de documentos elaborados sem os procedimentos
contábeis exigidos ou sem correspondência com a realidade, por si só, não
pode ser considerada como cumprida a exigência constitucional da prestação de
contas. |
§
Especiais: São todas as auditorias
instauradas pelo Tribunal, de ofício ou por provocação de autoridade
competente, quando constatadas situações de excepcionalidade, e ainda para a
formalização processual daquelas cuja natureza será atribuída pelo objeto,
extensão e métodos de procedimentos adotados, incluindo-se as operacionais.
O
processo de Auditoria Especial, após aprovado em deliberação do Pleno, ocorrerá
para:
§
Viabilizar o
julgamento de contas não prestadas pelo gestor e não tomadas pela autoridade
competente;
§
Sanear as demais
hipóteses previstas no artigo 38 da Lei Orgânica, ou seja, omissão da
autoridade competente para a instauração da Tomada de Contas Especial, quando
da não comprovação da aplicação dos recursos repassados pelo Estado ou
Município, da existência de desfalque, desvio de bens ou valores ou ainda da
prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano
ao Erário;
§
Viabilizar a
realização de auditorias cuja natureza será atribuída pelo objetivo, extensão e
método de procedimentos adotados, conforme estabelecido no § 2º do artigo 13 da
Lei Orgânica do TCE/PE, inclusive, as operacionais;
|
IMPORTANTE: O TCE/PE, além de fiscalizar as contas, também avalia os
resultados dos programas de governo, por meio de auditorias de natureza
operacional, que,buscando uma maior eficiência, eficácia, economicidade,
efetividade e eqüidade da gestão pública, contribuem para a melhoria do
desempenho, a correção de falhas e a implementação de boas práticas, além de
verificar os seus efeitos na sociedade. |
§
Viabilizar o julgamento de
irregularidades pela prática de atos de gestão, quando informados à Ouvidoria e
verificada a sua procedência.
|
IMPORTANTE: A Ouvidoria, como um canal de comunicação direta do TCE/PE com
a sociedade, recebe, por intermédio de vários tipos de comunicação (cartas,
telefones, e-mails, visitas), as mais diversas demandas (reclamações,
sugestões, informações, solicitações, etc.) que são dirigidas aos setores
competentes para os encaminhamentos regimentais e resposta ao cidadão. |
Quanto às deliberações, as contas dos gestores municipais podem
ser julgadas regulares, regulares com ressalvas e irregulares, com a definição da responsabilidade civil dos interessados,
aplicando-se as disposições contidas na Seção II - Capítulo II do Título III da
Lei Orgânica aos demais processos submetidos ao TCE/PE, no que couber.
As contas serão regulares, quando expressarem,
de forma clara e objetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis e a
legalidade, legitimidade, economicidade, moralidade e publicidade dos atos de
gestão dos responsáveis. Nesta hipótese, o TCE/PE dará quitação plena ao
responsável.
As contas serão regulares com
ressalvas, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de
natureza formal, ou ainda a prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo ou
antieconômico que não seja de natureza grave e que não represente injustificado
dano ao Erário. São duas as possibilidades:
1)
Quitação plena ao responsável para com o Erário titular do crédito,
determinando-lhe, ou a quem lhe haja sucedido, a adoção de medidas necessárias
à correção das impropriedades ou faltas identificadas, de modo a prevenir a
ocorrência de outras semelhantes;
2) Aplicação de multa, que
deverá ser recolhida pelo responsável ao Fundo de Aperfeiçoamento Profissional
e Reequipamento Técnico do Tribunal de Contas, titular do crédito das multas
aplicadas a entes municipais, no prazo de até 15 dias após o trânsito em
julgado da deliberação publicada no Diário Oficial do Estado (DOE).
Determinando-lhe, ainda, ou a quem lhe haja sucedido, a adoção de medidas
necessárias à correção das impropriedades ou faltas identificadas, de modo a
prevenir a ocorrência de outras semelhantes.
|
ATENÇÃO: Após o trânsito em julgado da decisão ou acórdão que fixou a
multa e decorrido o prazo de 15 dias, não havendo recolhimento, será emitida
Certidão de Débito para adoção das medidas de cobrança pelo titular do
crédito. |
As contas
serão irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências:
§ Conduta da administração tipificada como ato de improbidade
administrativa, nos termos da Lei;
§ Grave infração a norma legal ou regulamentar de natureza contábil,
financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial;
§ Culposa aplicação antieconômica de recursos públicos;
§ Desfalque, desvio de dinheiro, bens ou valores públicos;
§
Descumprimento de
determinação de que o responsável tenha tido ciência, feita em processo
anterior de Tomada e Prestação de Contas.
As
principais conseqüências do julgamento pela irregularidade das contas são as
que se seguem:
§
Definição da responsabilidade
civil individual do agente público que praticou a irregularidade e do terceiro
que, como contratado ou parte interessada na prática do ato de gestão, de
qualquer modo haja concorrido para o cometimento do dano apurado;
§
Imputação de débito por ato
ilícito que cause dano ao Erário, assinalando prazo de até 15 dias após o
trânsito em julgado da publicação da Deliberação no DOE para o recolhimento das
importâncias devidas, ao respectivo erário titular do crédito e aplicação de
multa, que deverá ser recolhida pelo responsável ao Fundo de Aperfeiçoamento
Profissional e Reequipamento Técnico do Tribunal de Contas, titular do crédito
das multas aplicadas a entes municipais, em idêntico prazo;
|
ATENÇÃO: Após o trânsito em julgado
da decisão ou acórdão que determinou o ressarcimento do dano e/ou fixou
multa, e decorrido o prazo de 15 dias, não havendo recolhimento, será emitida
Certidão de Débito para adoção das medidas de cobrança pelos respectivos
titulares do crédito. |
§
Adoção de outras medidas
cabíveis;
§
Declaração de inidoneidade
expedida pelo Tribunal de Contas, a qual inabilitará os responsáveis para o
exercício de cargo em comissão ou função de confiança, bem como para contratar
com a administração pública, indireta ou indireta, pelo prazo de até cinco
anos, quando do julgamento dos atos e contratos administrativo for verificada a
ocorrência de fraude ou dano ao Erário;
§
Sujeição à declaração de
inelegibilidade do gestor pela Justiça Eleitoral, para eleições que se
realizarem até cinco anos do trânsito em julgado da deliberação definitiva do
Tribunal de Contas.
|
ATENÇÃO: A deliberação do TCE/PE de
que resulte imputação de débito ou multa tem eficácia de título executivo. |
As contas serão iliquidáveis,
quando caso fortuito ou força maior, comprovadamente alheios à vontade do
responsável, tornar materialmente impossível o julgamento do mérito.
No julgamento das contas iliquidáveis, o TCE/PE ordenará o
trancamento das contas e o conseqüente arquivamento do processo, podendo,
dentro do prazo de cinco anos, contados da publicação da decisão no Diário
Oficial do Estado, determinar a ultimação de tomada e prestação de contas, à
vista de novos elementos que considere suficientes ao desarquivamento dos
autos.
|
ATENÇÃO: É indispensável para a exclusão da responsabilidade que: 1) o fato não seja determinado por culpa do
agente (a conduta do agente não tenha contribuído para a ocorrência do fato); 2) o fato seja superveniente, inevitável e
irresistível (a conduta do agente revele cautela indispensável de zelo pelo
patrimônio público). |
No exercício de sua competência constitucional, o TCE/PE emitirá,
ainda, outras deliberações, as quais se encontram descritas no artigo 70 da sua
Lei Orgânica:
§
Emissão de Parecer Prévio,
recomendando a rejeição ou aprovação, com ou sem ressalva, nas
contas dos Chefes do Executivo 0Municipal,
para apreciação final pelo Poder Legislativo respectivo, sem prejuízo do
julgamento das respectivas contas, quando Ordenadores de Despesa;
§
Legalidade e concessão de registro ou
ilegalidade e de negação de registro, nos Processos de Aposentadoria, Reforma,
Transferência para a reserva remunerada e pensão;
§
Legalidade e concessão de registro ou
ilegalidade e de negação de registro, nos Processos de Atos de Admissão de
Pessoal, por concurso público ou por Contratação Temporária, com cominação de
Multa e/ou imputação de Débito, quando couber;
§
Procedência ou improcedência de atos e
fatos nos Processos de Denúncia com cominação de Multa e/ou imputação de
Débito;
§
Determinação de recomendações ou medidas
saneadoras em todos os processos submetidos à sua deliberação, com cominação de
Multa e/ou imputação de Débito, quando couber;
§
Resposta de caráter normativo nos
processos de Consulta.
ASPECTOS RELEVANTES DA GESTÃO PÚBLICA
|
I. PROCESSO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICO |
|
II. SISTEMA DE CONTROLE INTERNO MUNICIPAL: NOÇÕES
ESSENCIAIS |
|
III. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: NOVO PARADIGMA PARA A
TRANSPARÊNCIA MUNICIPAL |
|
IV. ADMISSÕES E APOSENTADORIAS NO SERVIÇO
PÚBLICO |
|
V. TERCEIRIZAÇÃO E PARCERIAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA |
|
VI. LIMITE DE GASTOS DO LEGISLATIVO MUNICIPAL E
REMUNERAÇÃO DOS AGENTES POLÍTICOS |
|
VII. SERVIÇO PÚBLICO DE EDUCAÇÃO NOS MUNICÍPIOS |
|
VIII. SAÚDE PÚBLICA NO ÂMBITO MUNICIPAL |
|
IX. GESTÃO DA PREVIDÊNCIA DO SERVIDOR PÚBLICO |
|
X. GESTÃO DE OBRAS E DE INFRA-ESTRUTURA PÚBLICAS |
1. PROCESSO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICO
O processo de planejamento e orçamentação é composto
por três instrumentos legais: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).
A cada mandato, o Prefeito inicia seu governo
planejando a ação governamental para os próximos quatro anos, elaborando o
Plano Plurianual. A cada ano de seu mandato, o Prefeito tem também que elaborar
a Lei de Diretrizes Orçamentárias, que elege as prioridades para o exercício e
a Lei Orçamentária Anual que trata de operacionalizar o que foi planejado.
1.1 - PLANO PLURIANUAL – PPA
1.1.1 - CONCEITOS GERAIS
O Plano Plurianual é o instrumento que permite
elaborar o planejamento de médio prazo, propositadamente abrangendo mais de uma
gestão.
O PPA permite que o governo que acabou de chegar ao
poder, ou foi reeleito, planeje suas ações para os próximos quatro anos.
Portanto, o PPA é elaborado no primeiro ano de atuação do governante que acabou
de assumir e vigora pelos três anos seguintes do seu mandato e ainda vigora no
primeiro ano do mandato de seu sucessor, como nos exemplo abaixo:
§ Prefeito eleito em 2000 - assumiu a prefeitura em 2001, com mandato até 2004. Em 2004 foram realizadas novas eleições e o novo prefeito vai assumiu a partir de 2005. O PPA atual deve ter sido elaborado em 2001 passando a valer para os anos de 2002 até 2005.
§ Prefeito eleito em 2004 - assume a prefeitura em 2005 devendo permanecer até 2008:
Em virtude da Lei Complementar a que se refere o
artigo 165, § 9° da Constituição Federal não ter sido aprovada, ainda não
existe modelo oficial para apresentação do PPA. Cada ente governamental cria o
seu modelo observando os preceitos contidos na Constituição Federal de 1988
(CF/88) e na Constituição Estadual de Pernambuco de 1989 (CE/89), que
determinam:
§ A lei do PPA deve estabelecer, de forma
regionalizada, as diretrizes, objetivos
e metas para as despesas de capital e
outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada. O PPA não deve conter apenas as despesas de capital destinadas à
execução de investimentos, mas também as relativas à manutenção dos serviços
essenciais (CF/88, artigo
165, § 1º; CE/89, artigo 123, § 1º);
§ A
execução de investimentos que se prolongue além de um exercício financeiro deve constar do Plano Plurianual ou em lei que
autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade (CF/88, artigo 167,
§ 1º; CE/89, artigo 128, § 1º);
§ O projeto de lei relativo ao PPA deve ser encaminhado até o dia 1º de agosto
do primeiro exercício financeiro, e devolvido para sanção até 15 de setembro do
mesmo ano (CE, Emenda
Constitucional No 22, de 22 de janeiro de 2003, artigo 124).
|
ATENÇÃO: A Constituição Estadual, artigo 124,
§ 1°, inciso IV, alterado pela Emenda 22, fixou prazo para revisão anual do PPA, devendo o Poder Executivo encaminhar ao Poder
Legislativo até o dia 1° de agosto o projeto de revisão do PPA, que será
devolvido para sanção até o dia 15 de setembro. |
A Lei Complementar No 101/00 (Lei de
Responsabilidade Fiscal – LRF), no artigo 16, inciso II, que trata de criação,
expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental, determina que essas ações
devem ser compatíveis com o PPA. Já o artigo 5°, § 5°, dispõe que a Lei
Orçamentária não consignará dotações para investimentos com duração superior a
um exercício financeiro que não esteja previsto no PPA ou em lei que autorize
sua inclusão.
1.1.2 - METODOLOGIA PARA ELABORAÇÃO DO PPA
O planejamento governamental
inicia-se com o diagnóstico da situação atual, focado nos
problemas do município. Na fase dos levantamentos e
das análises são diagnosticados os principais problemas a serem enfrentados.
PROBLEMA é o instrumento utilizado
para descrever as situações que afligem determinada população.
Para
descrever um problema é necessário que se determinem quais as suas causas e suas conseqüências.
Exemplo:
Problema detectado: alto índice de
analfabetismo entre a população adulta do município.
1. Trabalho infantil intenso na
localidade; 2. Falta de política pública específica
para o combate do analfabetismo; 3.
Cultura
da não valorização do ensino; 4.
População
desmotivada a recomeçar a estudar.
Causas:
Conseqüências:
Para resolver os
problemas, são previstos os programas
governamentais.
1.1.3 - PROGRAMAS
PROGRAMA é o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no PPA.
1.1.3.1 - Principais atributos de um programa
§
Denominação:
deve traduzir, de forma sintética, os propósitos
do programa;
§
Objetivos:
expressa o problema que se busca combater ou a demanda que se pretende atender;
§
Indicadores:
ao objetivo devem estar associados um ou mais indicadores, por meio dos quais
se medem os resultados alcançados e se avalia a efetividade do programa;
§
Público-alvo: identificação e
quantificação da população, comunidades, instituições beneficiadas pelos
resultados almejados pelo programa;
§ Unidade responsável: o órgão ou unidades responsável pelo
gerenciamento do programa.
Exemplo:
Programa:
Combate ao Analfabetismo
Denominação:
Combate ao Analfabetismo
Objetivo:
Alfabetizar a população adulta do município, com vistas a torná-la capaz de
reconhecer seus direitos e suas obrigações, podendo exercer plenamente sua
cidadania
Indicadores:
Situação atual – 65% de analfabetos entre a população adulta
Situação desejada – 30% de
analfabetos entre a população adulta
Público alvo:
População adulta do município
Unidade Responsável:
Secretaria Municipal de Educação
Os objetivos do PROGRAMA são alcançados por meio
da realização de uma ou mais AÇÕES:
|
PROGRAMA= AÇÃO 1 + AÇÃO 2 + AÇÃO 3 + AÇÃO 4 |
1.1.4 - AÇÕES
AÇÃO é o instrumento de programação que visa combater as causas do Problema que originou o Programa.
1.1.4.1 - Tipos de ações
§
Projeto:
É um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa,
envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um
produto que concorre para a expansão ou aperfeiçoamento da ação do governo.
Exemplo: Construção de unidades escolares;
§
Atividade:
É um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa,
envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e
permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de
governo. Exemplo: Manutenção das escolas;
§
Operação
especial: São despesas
das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob a forma
de bens ou serviços. Exemplo: Pagamento dos serviços da dívida.
1.1.4.2 -
Principais atributos de uma ação
§
Título: nome
que identifica a ação;
§
Produto/unidade de medida: produto é o bem ou o serviço resultante da execução da ação. Unidade
de medida é o parâmetro que permite a quantificação do produto;
§
Meta: é a
quantidade do produto ofertado, de forma regionalizada, se for o caso, por cada
ação em um determinado período;
§ Valor
total e anual: estimativa do custo da ação por
ano e no total dos quatro anos do PPA.
Exemplo:
Ação: Capacitação de professores especialmente para
alfabetizar adultos
Título: Capacitação de professores especialmente para
alfabetizar adultos
Produto: Professor capacitado
Unidade de
medida: Professor
Meta: Capacitar 20 professores
Valor: R$ 10.000,00
As ações devem vir acompanhadas de dados financeiros
e, quando possível, devem possuir metas físicas.
|
ATENÇÃO: Para se saber o custo de um PROGRAMA,
é preciso somar os valores financeiros de todas as AÇÔES envolvidas com
aquele programa. |
1.2 - LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO
A Constituição Federal de 1988, inspirada nos
modelos alemão e francês, ao instituir a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO),
disponibilizou um importante instrumento de orçamentação pública.
A LDO representa a interface entre o PPA, que
funciona como um plano, e a Lei Orçamentária Anual (LOA), que é o instrumento
que viabiliza a execução dos programas governamentais. Assim, entre outras funções,
a LDO seleciona dentre os programas incluídos no PPA, quais os que terão
prioridade na execução do orçamento.
De acordo com a Constituição, artigo 165, § 2°, a
LDO deve conter:
§ Especificação das metas e prioridades da
administração pública para o exercício seguinte (observe-se que no ano em que é
elaborado o PPA, isto é, o primeiro ano de mandato do chefe do Executivo, as
prioridades e metas constarão excepcionalmente no próprio PPA, nos anos
seguintes, as prioridades e metas serão definidas na LDO, baseadas no PPA);
§ Orientações para elaboração da Lei Orçamentária
Anual;
§ Disposições sobre alteração na legislação tributária
(a LDO deve determinar a forma de criação ou
modificação de incentivo fiscal ou financeiro relacionado com tributos);
§ Fixação da política de aplicação das agências
financeiras oficiais de fomento (no caso de existir este tipo de instituição.
No caso da União seriam, por exemplo o Banco
do Nordeste e o Banco Nacional de Desenvolvimento - BNDES);
§ Autorizações específicas para a concessão de
vantagens ou aumento de remuneração, criação de cargos ou alteração na
estrutura de carreiras, bem como admissão de pessoal a qualquer título na
administração pública.
Com a Lei de Responsabilidade Fiscal o papel da LDO
foi reforçado, acrescentando-lhe importantes funções, inclusive com atribuições
de ordem econômica.
É na LDO que devem estar estabelecidas as metas de
resultado a que se propõe o governo, demonstrando como será a condução da
política fiscal para os próximos exercícios.
A LRF, no seu artigo 4°, determina o seguinte
conteúdo para a LDO:
§ Dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas;
§ Definir forma e critérios de limitação de empenhos a
ser efetivada nas hipóteses de risco de não cumprimento das metas fiscais ou de
ultrapassagem do limite da dívida consolidada;
§ Dispor sobre normas relativas ao controle de custos
e à avaliação dos resultados dos programas financiados com os recursos dos
orçamentos;
§ Dispor sobre as demais exigências para
transferências de recursos a entidades públicas e privadas.
Já o artigo 5°, inciso III determina que a LDO deve
estabelecer a forma de utilização da reserva e contingência e seu respectivo
montante, definido com base na receita corrente líquida.
A Lei de Responsabilidade Fiscal exigiu ainda a elaboração
dos seguintes anexos:
§ Anexo
de Metas Fiscais, onde são estabelecidas metas
anuais relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante
da dívida pública a ser observado no exercício financeiro a que se refere, além
de sinalizar com metas fiscais para os dois exercícios seguintes. O anexo
contém ainda:
a)
Avaliação do Cumprimento das Metas (Fiscais) relativas ao ano anterior;
b)
Demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo
que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos
três exercícios anteriores;
c) Evolução do
patrimônio líquido, nos três últimos exercícios, destacando a origem e a
aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
d)
Avaliação da situação financeira e atuarial dos regimes geral de previdência
social e próprio dos servidores públicos;
e)
Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de
expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
§ Anexo
de Riscos Fiscais, onde são avaliados os
passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas,
informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.
As metas de resultado – primário e nominal – devem
ser observadas quando da elaboração da proposta orçamentária. A LRF também
determina que essas metas sejam observadas quando da execução orçamentária.
Caso haja ameaça ao seu cumprimento, devem ser procedidas as limitações de
empenho, segundo os critérios estabelecidos na LDO.
|
IMPORTANTE: A LDO contempla dispositivos relacionados à elaboração
dos orçamentos e também contém dispositivos aplicáveis à execução desses
orçamentos, vigorando desde sua publicação até o término do exercício
financeiro seguinte. |
1. 3 - LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA
Com base na programação estabelecida no PPA e nas
orientações contidas na LDO, elabora-se a Lei Orçamentária para o exercício.
A LOA deve conter os seguintes orçamentos:
§ Orçamento
Fiscal, que abrange todas as receitas e
despesas dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário (na União e nos
Estados) seus fundos, órgãos e entidades da administração direta, das
autarquias e das fundações mantidas e instituídas pelo Poder Público, além de
empresas públicas e sociedades de economia mista que recebam transferências à
conta do Tesouro;
§ Orçamento
de Seguridade Social, abrangendo todas as
entidades e órgãos, que compreenderá as dotações destinadas a atender às ações
de saúde, previdência e assistência social. No caso do Estado de Pernambuco,
esse Orçamento está incluído no Orçamento Fiscal conforme dispõe a Constituição
Estadual;
§ Orçamento
de Investimento das Empresas em que o Estado
ou Município, direta ou indiretamente, detenha maioria do capital social com
direito a voto. Nesse orçamento são definidos os investimentos a serem
realizados por essas empresas no exercício, fixando valores e identificando as
suas fontes de financiamento. Observem que no Orçamento de Investimento não são
demonstradas as despesas com a manutenção da empresa, como por exemplo, pessoal
e outras despesas de custeio.
1.3.1 - Alguns Princípios Orçamentários
§
Princípio da Unidade: A Lei Orçamentária deve ser uma só, contendo os orçamentos fiscal, de
investimento das empresas e o de seguridade social;
§
Princípio da Anualidade: A Lei Orçamentária deve ser elaborada para vigorar por um exercício
financeiro;
§
Princípio da Universalidade: A Lei Orçamentária deverá conter todas as receitas
e despesas;
§
Princípio da Exclusividade: A Lei Orçamentária não conterá dispositivos
estranhos à previsão da receita e à fixação da despesa, ressalvada a
autorização para a abertura de créditos suplementares e contratações de
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita;
§
Princípio do Equilíbrio: A Lei Orçamentária deve consagrar a relação de igualdade entre
receita e despesa em cada exercício;
§
Princípio da Não-Vinculação de Receitas
(não-afetação de receitas): A Lei Orçamentária
não deve conter a vinculação de receitas de impostos a órgãos, fundos ou
despesas, ressalvadas a repartição do produto de arrecadação de impostos, de
recursos para manutenção do ensino e saúde e de prestação de garantias às
operações de crédito por antecipação da receita orçamentária (ARO);
§
Princípio da Publicidade: Obrigatoriedade de publicação dos instrumentos de planejamento para
conhecimento tanto dos servidores quanto da sociedade em geral, dando total
transparência à ação governamental;
§ Princípio
da Clareza: A Lei Orçamentária deve ser
estruturada de modo que torne possível a sua compreensão até mesmo por pessoas
que não sejam técnicos na área de finanças públicas. Esse princípio tem caráter
complementar ao princípio da publicidade e juntos têm a função de tornar os
orçamentos documentos básicos de exposição das políticas públicas e das
prioridades governamentais.
1.3.2. Apresentação da Lei Orçamentária Anual
A Lei Orçamentária Anual deve ser apresentada
conforme determinado na Lei No 4.320/64, observando o que dispõe a
LDO para o exercício e a Lei de Responsabilidade Fiscal (artigo 5°).
A Lei Orçamentária Anual deve conter:
§ Mensagem
§
Texto da Lei
contendo:
a) Quais
orçamentos a lei contempla;
b) Montante
total da estimativa da receita e fixação da despesa para o exercício;
c) Por
orçamentos distintos: resumo da receita total por fontes de recursos (tesouro e
outras fontes), e por categoria econômica, e resumo da despesa total por
função, por órgão, destacando as fontes de recursos e categoria econômica
(deve-se destacar ainda a reserva de contingência, que por sua própria
definição, não pode ser vinculada a nenhuma função, órgão ou categoria
econômica);
d) Definições
de limites para operações de crédito;
e) Limites
para abertura de créditos suplementares diretamente por decreto;
f) Suprimento de déficit ou cobertura de necessidade
de manutenção de fundos, fundações e empresas com recursos do tesouro, mediante
a abertura de créditos suplementares;
|
ATENÇÃO: As autarquias não estão incluídas
nesse grupo de entidades |
g) Forma de execução do orçamento, quanto à competência
para editar decretos, portarias, transferências de dotações de uma unidade
orçamentária para outra, mediante descentralização de crédito, entre outras, a
critério da administração.
§ Demonstrativo
da receita e da despesa, conforme prevê o
Anexo I da Lei No 4.320/64;
§ Legislação da receita;
§
Demonstrativos consolidados conforme disposto na LDO, incluindo o
atendimento das vinculações constitucionais;
§ Programação
da despesa a cargo dos órgãos, por unidade orçamentária, contendo:
a) Legislação
que criou a unidade orçamentária;
b) Finalidades
da unidade orçamentária;
c) Programa de trabalho da unidade orçamentária,
contendo os objetivos dos programas, dos projetos e das atividades.
|
ATENÇÃO: Os programas de cada unidade orçamentária devem ser
extraídos do PPA, juntamente com seu detalhamento em projetos, atividades e
operações especiais. |
Depois do programa de trabalho, deve-se proceder ao
detalhamento das dotações orçamentárias de cada projeto/atividade/operação
especial por natureza de despesa (obrigatória até modalidade de aplicação),
indicando sempre a respectiva fonte de recurso. Os valores de cada
projeto/atividade/operação especial devem ser consolidados por programa.
Finalmente, o resumo do órgão deve consolidar os
valores das dotações orçamentárias por grupo de despesa e fonte de recurso. O
resumo do órgão é o ponto de partida para a Programação Financeira, que libera
ou contingencia quotas de despesa, por grupo e fonte.
1.3.3 - EMENDAS AO PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
A Constituição Federal, artigo 166, § 3°,
disciplinou a capacidade legislativa de emendar o projeto de Lei do Orçamento,
determinando que as emendas só podem ser aprovadas caso:
§ Sejam compatíveis com o Plano Plurianual (PPA) e a
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO);
§ Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas
os provenientes de anulação de despesas, excluídas as que incidam sobre pessoal
e encargos, e serviços da dívida;
§ Sejam relacionadas com a correção de erros ou
omissões ou com os dispositivos do
texto do projeto de lei.
1.4 - PRAZOS RELATIVOS AO PPA, À LDO E À LOA
A Emenda à Constituição do Estado No 22,
que deu nova redação ao artigo 124, diz que enquanto não for editada a lei
complementar referida no artigo 165 da Constituição Federal, a partir do
exercício de 2003, os Estados e os Municípios obedecerão aos prazos ali
contidos, conforme mostra a tabela abaixo:
|
INSTRUMENTOS |
PRAZO FINAL PARA REMESSA
PELO PODER EXECUTIVO DO PROJETO DE LEI PARA O PODER LEGISLATIVO |
PRAZO
FINAL PARA A DEVOLUÇÃO PELO PODER LEGISLATIVO DO PROJETO DE LEI PARA SANÇÃO
DO PODER EXECUTIVO |
|
PPA e revisão do PPA |
Até 01 de agosto |
Até 15 de setembro |
|
LDO |
Até 01 de agosto |
Até 15 de setembro |
|
LOA |
Até 15 de outubro |
Até 30 de novembro |
1.5 - ALTERAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS – CRÉDITOS ADICIONAIS
A Lei Orçamentária é elaborada no ano anterior à execução dos orçamentos, portanto ao longo do exercício, pode haver modificações na programação. Para solucionar esse problema, existem os créditos adicionais, que permitem os ajustes necessários à execução dos orçamentos. A seguir, pode ser observado um resumo do que são esses créditos.